观点 发挥PPP、专项债和REITs 各自定位优势

索引号: XXGK-2020-002790 主题分类:
发文机关: 中国财经报 发文文号:
成文日期: 发布日期: 2020-09-02 16:10
发布机构: 区发改局 浏览次数:

为满足基础设施和公共服务发展需求,自2014年以来国家已先后推出了政府和社会资本合作(PPP)模式和地方政府发行专项债券两项重磅政策措施,加上刚启动的公募基础设施REITs试点,可以期待我国基础设施投融资领域将形成至少有PPP、专项债和REITs三大创新模式同时并存的局面,极大丰富基础设施投融资工具箱,可依托各自特点和优势共同助力基础设施建设。

较之传统的政府直接投资模式,PPP为广大社会资本尤其是民营资本进入基础设施和公共服务领域提供了规范化的通道,地方政府通过PPP在解决项目建设资金、增加基础设施供给的同时,更加强调“专业人做专业事”,强调通过PPP模式提升项目管理和服务水平,最终实现增加基础设施提质增效的目的。因此作为一种可选工具, PPP的准确定位应是属于基础设施的“创新发展”模式。

地方政府发行专项债券,则是地方政府依托具有一定收益的项目现金流,为基础设施项目筹措债务性资金,是在补短板、防风险大背景下应运而生的基础设施高效举债工具;该工具本质上属于政府传统投资建设模式下的资金筹措方式。

而公募基础设施REITs则为沉淀于基础设施中的股权投资提供了资本市场“上市”退出路径,侧重于基础设施存量股权资产盘活和为基础设施发展筹措股权资金,因此从基础设施实现“投建运”可持续发展角度看,REITs明显具有作为基础设施股权资本流通模式的定位特征。

由以上初步分析可见,PPP、专项债、REITs三种方式,各有特点,各有侧重,各有适用领域,具有鲜明和差异化的定位特征,我们有理由相信在我国未来基础设施发展过程中,这三大工具将发挥各自特点和优势,实现相互配合和良性互动,而非相互否定或相互取代。目前不乏“PPP+专项债”“PPP+REITs”的呼声和探讨,也体现了业界对充分发挥各种模式不同定位优势、在基础设施领域探索各种创新模式协同的积极诉求和期待。

对于以水电气热等为代表的公共基础设施领域,也正是PPP模式应用的一个主战场所在,其在该领域PPP模式的充分发展将为REITs应用创造良好条件和奠定坚实基础。

我国以特许经营为特征的PPP模式至今已推广实施多年,积累了大量PPP项目资源,而公募基础设施REITs正开始试点启航,各方对REITs寄予厚望。但对于政府负有提供责任的公共基础设施,无论应是PPP模式还是REITs模式,都不改变此类公共基础设施服务公众、服务民生的目标宗旨。PPP和REITs都具有为项目筹集股权资金的功能,模式有共性更有定位差异。针对公共基础设施,十分有必要研究和推动PPP与REITs的协同和互动,以充分发挥各自优势,不断促进基础设施提质增效和实现可持续发展。

第一,对于沉淀于政府平台的公共基础设施,建议结合当地基础设施发展现状和特点,综合考虑近远期基础设施发展诉求,统筹各种模式和政策工具,开展继续自持、实施PPP或实施REITs的方案比较论证工作,做好基础设施投融资规划,以指导基础设施发展。

第二,对于决定拟应用PPP模式引入社会资本的公共项目,除按照PPP相关政策规范运作、高质量实施外,PPP方案设计中应充分关注和响应社会资本诉求,兼容REITs相关政策要求,为后续实施REITs创造良好条件。

第三,PPP模式一直得到国家政策鼓励支持,鉴于以PPP项目为起点实施REITs具有相应的底层资产优势条件和基础,在目前REITs试点尚正启动、试点范围尚未扩大之际,对于合适的公共基础设施项目,在综合论证基础上,建议继续积极实施和不断创新PPP模式,以高质量的PPP项目储备迎接REITs重大机遇。

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